最高检与生态环境部等九部委联合印发意见 加强检察公益诉讼协作配合?依法打好污染防治攻坚战
日前，最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》），就在检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设形成协作意见。
最高检第八检察厅负责人在通气会上介绍了《意见》的相关情况。据介绍，为贯彻落实党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的各项决策部署，充分发挥检察机关、行政执法机关职能作用，最高检、生态环境部会同国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等部门联合印发了该《意见》。
《意见》共21条，从线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等8个方面作出了明确规范，为依法办理公益诉讼案件、合力打好污染防治攻坚战提供了有力的制度支撑。
在线索移送方面，《意见》完善了公益诉讼案件线索移送机制，明确行政执法机关发现涉嫌破坏生态环境和自然资源的公益诉讼案件线索，应及时移送检察机关办理。《意见》还提出建立交流会商和研判机制，建立健全信息共享机制。
在立案管辖方面，《意见》指出，要探索建立管辖通报制度，坚持根据监督对象立案，探索立案管辖与诉讼管辖适当分离。上级检察机关可根据案件情况，综合考虑被监督对象的行政层级、生态环境损害程度、社会影响、治理效果等因素，将案件线索指定辖区内其他下级检察机关立案。
在调查取证方面，《意见》明确要建立沟通协调机制，对于重大敏感案件线索，应及时向被监督行政执法机关的上级机关通报情况。行政执法机关应积极配合检察机关调查收集证据。要建立专业支持机制，做好公益诉讼与生态环境损害赔偿改革的衔接。
在司法鉴定方面，《意见》指出，要探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制。探索完善鉴定收费管理和经费保障机制，与相关鉴定机构协商，探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待法院判决后由败诉方承担。依法合理使用专家意见等证据。
在诉前程序方面，《意见》明确了行政执法机关履职尽责的标准，要强化诉前检察建议释法说理，依法履行行政监管职责。
在提起诉讼方面，《意见》规定检察机关应依法提起公益诉讼。经过诉前程序，行政执法机关仍未依法全面履行职责，检察院依法提起行政公益诉讼。行政执法机关应依法参与诉讼活动。
《意见》还就日常联络和人员交流等问题作出了规定。生态环境部法规与标准司负责人、司法部公共法律服务管理局有关负责人在通气会上介绍了有关情况。
关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见
最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、
司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局
关于印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院、生态环境厅（局）及发展和改革委员会、司法厅（局）、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业和草原主管部门，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、生态环境主管部门及发展和改革委员会、司法局、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、林业和草原主管部门：
现将《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻落实。执行中遇到的问题，请及时向最高人民检察院、生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局报告。
最高人民检察院??生态环境部
国家发展和改革委员会??司法部
自然资源部??住房城乡建设部
交通运输部??水利部
农业农村部??国家林业和草原局
2019年1月2日
关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见
为贯彻落实党中央、国务院关于打好污染防治攻坚战的各项决策部署，充分发挥检察机关、行政执法机关职能作用，最高人民检察院、生态环境部会同国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局等部门，就在检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设，形成如下协作意见。
一、关于线索移送的问题
1．完善公益诉讼案件线索移送机制。各方应积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。行政执法机关发现涉嫌破坏生态环境和自然资源的公益诉讼案件线索，应及时移送检察机关办理。
2．建立交流会商和研判机制。各单位确定相关职能部门共同建立执法情况和公益诉讼线索交流会商和研判机制，由检察机关召集，每年会商一次，确有需要的，可随时召开。有关行政机关也可就本系统行政执法和公益诉讼线索情况单独进行交流会商，共同研究解决生态环境和资源保护执法中的突出问题。检察机关对生态环境和资源保护领域易发、高发的系统性、领域性问题，可以集中提出意见建议；行政执法机关对检察机关办案中的司法不规范等问题，可以提出改进的意见建议。
3．建立健全信息共享机制。根据检察机关办理公益诉讼案件需要，行政执法机关向检察机关提供行政执法信息平台中涉及生态环境和资源保护领域的行政处罚信息和监测数据，以及环保督察等专项行动中发现的问题和线索信息。检察机关定期向行政执法机关提供已办刑事犯罪、公益诉讼等案件信息和数据信息。进一步明确移送标准，逐步实现行政执法机关发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警等功能。
二、关于立案管辖的问题
4．探索建立管辖通报制度。检察机关办理行政公益诉讼案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的同级人民检察院立案并进行诉前程序。对于多个检察机关均有管辖权的情形，上级检察机关可与被监督行政执法机关的上级机关加强沟通、征求意见，从有利于执法办案、有利于解决问题的角度，确定管辖的检察机关。
5．坚持根据监督对象立案。对于一个行政执法机关涉及多个行政相对人的同类行政违法行为，检察机关可作为一个案件立案；对于一个污染环境或者破坏生态的事件，多个行政机关存在违法行使职权或者不作为情形的，检察机关可以分别立案。
6．探索立案管辖与诉讼管辖适当分离。上级检察机关可根据案件情况，综合考虑被监督对象的行政层级、生态环境损害程度、社会影响、治理效果等因素，将案件线索指定辖区内其他下级检察机关立案。在人民法院实行环境资源案件集中管辖的地区，需要提起诉讼的，一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼。
三、关于调查取证的问题
7．建立沟通协调机制。检察机关在调查取证过程中，要加强与行政执法机关的沟通协调。对于重大敏感案件线索，应及时向被监督行政执法机关的上级机关通报情况。行政执法机关应积极配合检察机关调查收集证据。
8．建立专业支持机制。各行政执法机关可根据自身行业特点，为检察机关办案在调查取证、鉴定评估等方面提供专业咨询和技术支持，如协助做好涉案污染物的检测鉴定工作等。检察机关可根据行政执法机关办案需要或要求，提供相关法律咨询。
9．做好公益诉讼与生态环境损害赔偿改革的衔接。深化对公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼关系的研究，加强检察机关、行政执法机关与审判机关的沟通协调，做好公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的配合和衔接。
四、关于司法鉴定的问题
10．探索建立检察公益诉讼中生态环境损害司法鉴定管理和使用衔接机制。遵循统筹规划、合理布局、总量控制、有序发展的原则，针对司法实践中存在的司法鉴定委托难等问题，适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构，加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。针对鉴定规范不明确、鉴定标准不统一等问题，加快对生态环境损害鉴定评估相关标准规范的修订、制定等工作，建立健全标准规范体系。加强对鉴定机构及其鉴定人的监督管理，实行动态管理，完善退出机制，建立与司法机关的管理和使用衔接机制，畅通联络渠道，实现信息共享，不断提高鉴定质量和公信力。
11．探索完善鉴定收费管理和经费保障机制。司法部、生态环境部会同国家发展和改革委员会等部门指导地方完善司法鉴定收费政策。与相关鉴定机构协商，探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待人民法院判决后由败诉方承担。与有关部门协商，探索将鉴定评估费用列入财政保障。
12．依法合理使用专家意见等证据。检察机关在办案过程中，涉及案件的专门性问题难以鉴定的，可以结合案件其他证据，并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。
五、关于诉前程序的问题
13．明确行政执法机关履职尽责的标准。对行政执法机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政执法机关法定职责为依据，对照行政执法机关的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。检察机关和行政执法机关要加强沟通和协调，可通过听证、圆桌会议、公开宣告等形式，争取诉前工作效果最大化。最高人民检察院会同有关行政执法机关及时研究出台文件，明确行政执法机关不依法履行法定职责的认定标准。
14．强化诉前检察建议释法说理。检察机关制发诉前检察建议，要准确写明行政执法机关违法行使职权或者不作为的事实依据和法律依据，意见部分要精准、具体，并进行充分的释法说理。要严守检察权边界，不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权。
15．依法履行行政监管职责。行政执法机关接到检察建议书后应在规定时间内书面反馈，确属履职不到位或存在不作为的，应当积极采取有效措施进行整改；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，应当制作具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况；不存在因违法行政致国家利益和社会公共利益受损情形的，应当及时回复并说明情况。
六、关于提起诉讼的问题
16．检察机关应依法提起公益诉讼。经过诉前程序，行政执法机关仍未依法全面履行职责，国家利益或者社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的，人民检察院依法提起行政公益诉讼。
17．行政执法机关应依法参与诉讼活动。进入诉讼程序的，行政执法机关应按照行政应诉规定相关要求积极参加诉讼，做好应诉准备工作，根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩。对于国家利益或者社会公共利益受到损害的情形，在诉讼过程中要继续推动问题整改落实，力争实质解决。对于法院作出的生效判决要严格执行，及时纠正违法行政行为或主动依法履职。
七、关于日常联络的问题
18．建立日常沟通联络制度。各方应明确专门联络机构和具体联络人员，负责日常联络及文件传输等工作。各方可定期或不定期召开联席会议，共同研讨解决生态环境和资源保护领域中存在的具体问题，以及司法办案中突出存在的确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难、从严惩治难等问题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。检察机关和各相关行政执法机关可以在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。
19．建立重大情况通报制度。为切实保护国家利益和社会公共利益，及时处置突发性、普遍性等重大问题，对于涉及生态环境行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情，各方应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，及时回应社会关切。在办案中发现相关国家机关工作人员失职渎职等职务违法犯罪线索的，应当及时移送纪检监察机关。
20．建立联合开展专项行动机制。各方开展的涉及对方工作范围的专项行动等，可邀请对方参与，真正形成检察机关与行政执法机关司法、执法工作合力，共同促进生态环境和资源保护领域依法行政。
八、关于人员交流的问题
21．建立人员交流和培训机制。各方可定期互派业务骨干挂职，强化实践锻炼，进一步优化干部队伍素质。检察机关可聘请部分行政执法机关业务骨干任命为特邀检察官助理，共同参与公益诉讼办案工作。检察机关和行政执法机关举办相关培训时，可以为各方预留名额，或邀请各方单位领导和办案骨干介绍情况，定期开展业务交流活动，共同提高行政执法和检察监督能力。
最高人民检察院第八检察厅负责人
就《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》答记者问
日前，最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》），为依法办理公益诉讼案件、合力打好污染防治攻坚战提供了有力的制度支撑。《意见》出台的背景是什么？主要内容有哪些？记者就相关问题采访了最高检第八检察厅负责人。
问：最高检与生态环境部等九部委出台《意见》的主要背景是什么？
答：近年来，全国检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指引，围绕“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”检察工作总要求，持续聚焦“美丽中国”“健康中国”“法治中国”战略，深入贯彻落实党中央关于打好污染防治攻坚战的各项决策部署，积极履行刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，加强与有关部门协作配合，为依法打好污染防治攻坚战、深入推进生态文明建设提供了有力司法保障。
总体上看，检察机关参与和保障打好污染防治攻坚战取得一定成效，但也存在不少问题。张军检察长对此高度重视，多次强调要与生态环境部等有关职能部门加强沟通，了解环境治理方面存在的突出问题、发现的案件线索，有针对性地加强顶层设计、方向引领，在案件来源、司法鉴定等方面加强协调配合，真正发挥检察官作为公共利益代表的作用。最高检不同层面与自然资源部、生态环境部、司法部等部门，就加强协作配合、办案指导、解决鉴定难等问题交换了意见。国家发改委长江办还主动派员到最高检调研，就和检察机关加强长江经济带生态保护和沟通协作的有关问题进行了交流。在前期工作的基础上，我们起草了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见（稿）》，并于2018年11月22日在最高检召开“检察机关加强协作配合服务打好污染防治攻坚战座谈会”，最高检张军检察长和生态环境部李干杰部长出席并发表重要讲话，生态环境部等九部委有关部门负责同志参加会议，就落实中央决策部署、形成打好污染防治攻坚战合力进行了深入交流，经多次征求各部委意见，大家协商一致达成共识，最终形成该《意见》并正式会签下发。
问：在研究制定《意见》的过程中，你们的主要考虑是什么？
答：公益保护是一项系统工程，需要社会各界的广泛认同和积极参与。我们在研究制定该文件时，主要坚持了以下几点原则：
一是坚持问题导向。我们在前期进行了充分调研，了解到各地检察机关在司法办案过程中还存在不少问题。比如在办理生态环境案件时，还存在确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难等实际问题，特别是生态环境损害司法鉴定机构少、费用高、周期长已成为制约检察机关办理环境污染案件的一个瓶颈；比如检察机关与相关行政机关执法之间的协调配合机制不畅，信息通报、联席会议、协作配合等机制没有常态化运作等问题；比如公益诉讼办案中还存在对行政机关是否依法履行职责标准认识不统一，检察建议说理性不强、精准性不够等问题；比如检察机关专业化水平不够、专业人才普遍缺乏、办案专业化水平亟需提高等问题。这些都需要检察机关与行政机关进一步加强沟通协调、完善顶层设计，发挥各自的职能优势，多方联动破解难题，形成生态环境保护的“组合拳”。
二是坚持协作共赢。张军检察长反复强调，要树立双赢多赢共赢的监督理念，与其他部门形成良性、互动、积极的工作关系。我们在起草该文件过程中，多次征求了生态环境部等九部委的意见建议，并就重点问题、重点事项进行反复磋商，通过真诚沟通达成一致共识;在具体内容上，也充分体现双赢多赢共赢的理念，在公益诉讼工作中，通过加强全方位的协作配合，促进检察机关依法办案，推动行政机关依法行政，共同形成公益保护合力，努力实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。
三是坚持规范执法。此次出台的文件，不仅明确了行政执法机关履职尽责的标准和应诉的有关规定，更多的是对检察机关司法办案相关流程进行了规范，比如线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序等等，都体现了严格规范司法的要求。同时，在办案中更加注重办案的质量和监督的精准性，力求通过优化监督实现强化监督，不搞粗放式办案，不片面追求办案的数量规模和办案效果的统计数据，以实实在在的办案效果促进公益诉讼的稳步健康发展，为打好污染防治攻坚战提供有力法治保障。
问：《意见》的主要内容是什么？主要出于哪些方面的考虑？
答：《意见》共21条，根据检察机关和行政机关在公益诉讼和执法司法中遇到的实际困难和突出问题，从线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等8个方面作出了相关规定。具体而言，主要涉及几个方面的机制建设。
一是建立了公益诉讼线索移送、会商研判和信息共享机制。积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，进一步明确线索移送标准，逐步实现生态环境和资源保护领域相关信息实时共享。每年由检察机关召集各单位，就相关领域行政执法和公益诉讼线索情况进行交流会商，共同研判解决存在的突出问题。
二是进一步规范了检察机关相关办案流程和机制。探索建立管辖通报制度，对于多个检察机关均有管辖权的情形，上级检察机关可与被监督行政机关的上级机关加强沟通、征求意见；明确了根据监督对象立案的原则，对司法实践中存在的“一事多立”等现象予以规范；探索立案管辖与诉讼管辖适当分离，对涉及集中管辖的问题作出相应规定；坚持诉前程序与提起诉讼并重，以提起诉讼的标准去办理诉前程序案件，进一步强化诉前检察建议内容的释法说理和相关法律文书的规范性。
三是不断完善生态环境损害司法鉴定机制。主要考虑从三个方面入手：一是针对司法实践中存在的司法鉴定委托难、鉴定标准不统一等问题，适当吸纳相关行政执法机关的鉴定检测机构，加快准入一批诉讼急需、社会关注的生态环境损害司法鉴定机构。二是针对鉴定费用高的问题，探索建立收费管理和经费保障机制。由司法部、生态环境部会同国家发展改革委等部门指导地方完善司法鉴定收费政策。探索将鉴定评估费用列入财政保障。与相关鉴定机构协商，探索检察机关提起生态环境损害公益诉讼时先不预交鉴定费，待人民法院判决后由败诉方承担。目前，关于先不预交鉴定费的问题，已经有一些有资质的鉴定机构主动上门，表示愿意先出具鉴定结论，鉴定费待案件判决后由败诉方承担。三是依法合理使用专家意见等证据。涉及案件专门性问题难以鉴定等情况，可以结合案件其他证据，并参考行政执法机关意见、专家意见等予以认定。
四是进一步明确行政执法机关履职尽责的标准。对行政执法机关不依法履行法定职责的判断和认定，明确了三个原则性标准，即以是否采取有效措施制止违法行为、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段为标准。在司法实践中，对于行政执法机关主观上有整改意愿，积极实施履职行为，但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制，无法在法定期间内或在检察建议回复期内整改完毕的，不能一概认定为未依法履行职责。最高检下一步将会同有关行政执法机关及时研究出台文件，进一步明确行政执法机关依法履行法定职责的认定标准。
五是建立特邀检察官助理等人员交流机制。提出建立人员交流和培训机制。检察机关和相关行政机关可定期互派业务骨干挂职，强化实践锻炼和专业化建设。在去年11月22日召开的座谈会上，最高检与生态环境部签署了互派干部挂职交流合作协议，双方每年将互派业务骨干挂职交流。检察机关将邀请具有司法从业资格的行政人员任命为检察官助理，在任期内参与相关专业案件的办理。下一步，我们将根据办案需要和各方需求，适时扩大挂职交流的范围，不断提高检察人员办理公益诉讼案件的专业化水平和能力。
六是建立完善日常联络机制。文件明确了日常沟通联络和重大情况通报制度，对于各方召开联席会议的成果，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。对于涉及生态环境行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情，各方应及时相互通报，共同研究制定处置办法。
