最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况的报告
最高人民检察院关于人民检察院
办理控告申诉案件工作情况的报告
——2021年10月21日在第十三届全国人民代表大会
常务委员会第三十一次会议上
最高人民检察院检察长 张 军
全国人民代表大会常务委员会:
根据本次会议安排,我代表最高人民检察院报告人民检察院办理控告申诉案件工作情况,请审议。
我国宪法规定,公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。根据刑事、民事、行政诉讼法规定,当事人不服人民法院生效裁判,不服公安机关、人民检察院处理决定,或者认为司法机关及其工作人员办案违法的,可依法向人民检察院提出控告、申诉,或申请监督。办理控告申诉案件是检察机关履行法律监督职责,将群众信访纳入法治轨道解决的重要方式,是人民信访工作的重要组成部分,直接关系人民权益和社会公平正义。习近平总书记明确要求下大气力把信访突出问题处理好,把群众合理合法的利益诉求解决好;在“七一”重要讲话中又特别强调“维护社会公平正义,着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”。今年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,健全控告申诉检察工作机制,完善办理群众信访制度”。各级检察机关认真贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署,坚持以习近平法治思想为指引,坚持以人民为中心,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,用心用情办好控告申诉案件,努力化解矛盾纠纷,切实维护人民群众合法权益,为经济社会高质量发展提供有力司法保障。
一、近年来接收群众控告申诉信访的基本情况
检察机关办理的控告申诉案件,主要来源于接收的群众信访。各级检察机关专设职能部门,负责接收、处理群众信访,对符合受理条件的,依法审查办理;审查后认为确有错误或存在违法情形的,依法监督纠正。近年来,随着大量矛盾纠纷进入司法领域,检察机关接收群众控告申诉信访情况亦发生明显变化。
(一)信访总量高位运行。2013年党中央部署推进涉法涉诉信访改革,实行诉访分离,原由信访部门接收的涉法涉诉信访转至司法机关,当年检察机关接收信访总量即由2012年的42.6万件激增至83.1万件,之后都保持在年均100万件左右。检察机关接收的信访中,涉法涉诉信访占比不断提高,2019年以来已超过60%,表明人民群众对严格执法、公正司法的诉求更迫切、更集中。
(二)重复信访占比高。2013年至2018年,检察机关接收的群众信访40%以上是重复信访,经持续清理工作,现仍占比30%左右。最高人民检察院近三年接收的重复信访中,来信来访五至十次的约占20%,十次以上的约占26%,还有的数百次来信,长年持续上访。重复信访的原因,虽有一些信访人“信访不信法”,更确有案件程序空转、超期不结,致信访人反映的问题得不到实质性解决。
(三)越级信访问题突出。实践中,信访人因对法定级别管辖不了解、诉求在本地未得满足等原因,常作越级甚至进京访。最高人民检察院近三年年均接收群众信访21万件,占检察机关接收信访总量的23%,属于本院管辖的年均仅2300余件。越级信访问题突出,表明信访首办责任落实不力,导致矛盾上行,信访源头治理亟需加强。
(四)民事行政申诉大幅上升。2012年民事诉讼法、2014年行政诉讼法修订,赋予检察机关对民事、行政诉讼活动更重监督责任。检察机关接收民事行政申诉信访连续多年上升,总量已超过刑事申诉信访。近三年年均接收民事行政申诉信访31万件,较2013年增长近3倍;占涉法涉诉信访量的50%,较2013年增加17个百分点。民事申诉信访中,涉房屋土地纠纷、劳动争议、人身损害赔偿等问题的自然人申诉约占75%。行政申诉信访主要集中在土地争议、不服行政处罚等方面,不服强制拆迁的行政侵权类申诉明显上升。
(五)网上信访成为重要渠道。来信来访一直是群众反映诉求的主要方式,但近年来网上信访大幅上升。尤其2019年“12309中国检察网”上线,2020年又开通“检访通”信息系统,群众可通过网站、公众号、手机APP等向检察机关反映诉求并查询办理过程和结果。目前,网上信访约占检察机关接收信访总量的10%。受疫情影响,2020年接收网上信访19.5万件,同比上升91.2%,同期接待群众来访30万余人次,同比下降19.1%。
二、办理控告申诉案件、化解矛盾纠纷的主要做法及成效
新时代新发展阶段,我国社会主要矛盾转化,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求,检察机关接收群众信访情况就反映了这种需求的变化。近年来,检察机关认真学习贯彻习近平法治思想,更加积极主动回应人民群众急难愁盼问题,自我加压,采取务实举措,把以人民为中心落实在每一个案件办理中,有效化解信访矛盾纠纷,有力维护司法公正,促进社会治理。今年1至8月,全国检察机关共接收群众信访65.6万件,较2019年同期下降4.2%;其中,重复信访20.7万件,占信访总量的31.6%,减少2.5个百分点。最高人民检察院接收13.8万件,占信访总量的21%,较2019年同期减少0.8个百分点。
(一)全面推行群众信访“件件有回复”,及时回应群众诉求。接收控告申诉信访后,及时回复办理情况,本是基本要求,但因工作力量不足等多方面原因,过去检察机关接收的群众来信,大多未予及时回复。有的申诉人多次寄信没有回音,就在申诉信里把邮资、信封附上,“请”我们回信,实际是对我们的批评。2019年最高人民检察院提出群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”,并在全国两会上作出承诺。刚开始不少同志存在畏难情绪,担心做不到。关乎人民群众的揪心事,人手再紧也要做到,工作再难也要做好。两年多来,我们从五个方面力推力促、狠抓落实:一是健全工作机制,规范群众信访接收、回复、办理和答复等各环节工作。二是充实信访工作力量,按照司法责任制改革要求,成立以检察官为主体的控告申诉办案组织,实现控告申诉检察部门全员办信、办访。三是加强信息化建设,全面上线运行网上信访信息系统,实现四级检察院所有信访线上办理,回复情况全流程监控。四是强化督导检查,系统梳理、定期通报“件件有回复”落实情况。对于落实不力的,直接向省级检察院检察长通报。五是定期开展“回头看”,围绕是否存在应回复未回复情况、是否存在办案不规范不尽责问题开展督查,广泛听取信访群众意见。
2019年3月至今年8月,全国检察机关共接收群众信访242.5万件,均在7日内告知“已收到、谁在办”,3个月内办理过程或结果答复率超过90%。实践证明,群众信访“件件有回复”顺应人民群众急切期盼,有利于及时有效化解矛盾、维护社会和谐稳定。申诉人薛某因不服法院对其子盗窃案刑事判决,多年申诉信访。2020年10月,最高人民检察院收到申诉信后即电话联系其补充材料,得知其不识字,就帮助梳理申诉请求和理由,为其办好受理手续。薛某专门请人代写表扬信,表示“哪怕最后没有得到支持,我也一定不再上访”。江西省宜春市徐某因承包纠纷与杨某等人发生争执,不服检察机关对杨某不起诉决定,提出申诉。宜春市检察院收到申诉材料后当日受理,经审查认为不起诉决定并无不当,通过耐心释法说理促成双方和解。徐某动情地说:“没有想到检察院这么快就回复我,让我只跑一趟就办好了手续,还为我解决了‘心病’”。这些鲜活的案事例让我们更加深刻感受到,群众来信虽然数量很大,但只要从内心深处真正重视、情同此心,把信访群众当家人,把群众来信当家书,件件回复不仅能做到,而且完全能做好。
(二)检察长带头办理疑难复杂控告申诉信访案件,发挥“头雁”效应。件件回复不是关键,案结事了才是根本。受理信访案件后,就要依法及时审查办理。控告申诉案件大多已程序终了、诉讼结果生效,要化解矛盾、纠正可能存在的错误,工作复杂、难度极大。司法责任制改革强调入额领导干部带头办案。最高人民检察院要求各级检察院检察长带头办案,应主要办理疑难复杂信访案件,特别针对首办责任落实不力、导致矛盾上行问题,要求首次到基层检察院申诉的信访案件全部由院领导包案办理,尽可能把矛盾化解在首办环节。2018年1月至今年8月,各级检察院检察长包案办理信访案件4.3万件,化解率超过80%,推动解决了一批“老大难”问题。2020年,最高人民检察院领导包案18件,全部妥善化解;今年以来包案22件,已化解18件。江西马某因其子所涉故意伤害案证据存疑、判决无罪,要求追究被害人诬告陷害和办案人员刑事责任,自2016年起赴省、进京上访数百次。江西省检察院检察长包案办理,直接调阅案卷,组织研究案情,在认定公检法机关处理结论并无不当后,多次上门释法说理并帮助解决困难,经过三个多月耐心细致工作,终使矛盾化解。领导干部带头办理疑难复杂信访案件,不仅带动一个院、一个地区控告申诉案件优质高效办理,更能发现、解决检察监督办案中的深层次问题,更实、更优化解社会矛盾、维护公平正义。
(三)创新以听证形式公开审查,既解“法结”又解“心结”。检察长只能办理众多信访案件的百分之一、千分之一,更多群众急难愁盼的问题要靠健全办案机制解决。特别是一些信访案件历经多年,深层次矛盾问题累积交织,单靠检察机关力量往往难以根本解决。最高人民检察院全面推行公开听证,邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、村(居)委会代表以及专家学者等担任听证员,就案件事实、法律适用等疑难、争议问题针对性听证,共同释法说理,促依法办理、第三方评判、群众见证等形成合力,让公平正义看得见、听得懂、真实可感。坚持“应听证、尽听证”,2020年组织控告申诉案件公开听证4272件,是2019年的3.4倍,听证后当场表示息诉息访的占67.6%;今年1至8月组织公开听证5036件,是去年同期的2.2倍,听证后当场表示息诉息访的占73.4%。福建周某被故意伤害,因对伤情鉴定有异议,不服对犯罪嫌疑人的不起诉决定,从2001年起申诉,经县、市、省三级检察院办理始终不服。最高人民检察院受理申诉后,组织公开听证,特别邀请2名法医专家现场解答,对原案伤情鉴定问题逐一回应,周某心服口服,持续20年的申诉终得了结。
今年以来,最高人民检察院又部署开展常态化“简易公开听证”,组建专门听证员队伍,在接待来访群众的同时,就地组织公开听证,促进信访矛盾在接访时就能及时有效解决。王某等20人到最高人民检察院集体信访,检察人员组织简易公开听证,针对诉求耐心释法说理,来访人代表完全接受听证意见,当场表示积极说服、引导其他来访群众依法维权。
(四)促进矛盾纠纷实质性化解,实现“三个效果”有机统一。实践中,一些控告申诉案件办理,形式上用尽了法定程序,当事人合理诉求却没有真正解决,导致反复申诉信访。对此,检察机关防止简单以“办理中无违法”即予程序结案,切实将法、理、情融为一体,“用心”“实质性”解决群众合理诉求,真正实现办理控告申诉案件政治效果、社会效果、法律效果有机统一,把以人民为中心落到实处。2019年10月,针对司法实践中一些行政诉讼案件程序已结但讼争未解的实际,最高人民检察院部署开展“促进行政争议实质性化解”专项活动,力促案结事了政和。一方面,依法加强监督,对当事人不服生效行政裁判提出申诉的,及时受理审查,认为确有错误的,依法运用抗诉、再审检察建议等方式启动监督程序,督促再审;另一方面,对司法程序已终结,行政裁判无实体违法情形,但当事人诉求正当、合理的,通过公开听证、司法救助、检察建议等方式,促进讼争、矛盾实质性化解。至2020年12月,共实质性化解行政争议6304件,集中解决了一批人民群众反映强烈的揪心事。今年部署常态化推进,发布指导性案例规范办案,截至8月共化解行政争议4018件,其中争议20年以上的40件、10年以上不满20年的212件。姚某2013年遭“莫某”骗婚,婚姻登记后“人财两空”。姚某先以被骗婚向公安机关报案,因确有合法婚姻登记不予立案;再向民政局申请撤销婚姻登记,因不存在胁迫等法定情形不予受理;三向法院提起离婚诉讼,被告知莫某系被冒名、不存在与姚某“离婚”问题,只能撤诉;四向法院申请宣告婚姻无效,因不符合婚姻法相关规定被驳回起诉;五向法院诉请撤销婚姻登记,又因超过5年起诉期限不予立案,姚某上诉、再申诉均被驳回。7年间,姚某依法维权,一次次被“依法”推拒,其与另一女子“结婚”并育有两子,却上不了户口、入不了学,生活受到严重影响。检察机关受理姚某申诉,调查核实以上情况后,举行公开听证,向民政局发出检察建议得到采纳,原婚姻登记被依法注销,同时监督公安机关依法立案,骗婚案犯罪嫌疑人“莫某”已被抓获。姚某一家人过上了正常生活。
(五)大力开展国家司法救助,解决信访群众燃眉之急。一些信访群众受案件影响,生活陷入困境,有的直接致贫、返贫。对这类案件如只解决法律问题,矛盾、积怨往往难以化解。检察机关办理控告申诉案件,充分运用党和国家政策,既依法妥善办理案件,又帮助解决“难”的问题。最高人民检察院与原国务院扶贫办会签文件,将司法救助作为助力脱贫攻坚的重要举措,坚持“应救尽救”,为受到犯罪侵害的困难群众及时提供帮助。特别是对未成年人、老年人、残疾人等重点人群,实行优先、快速办理,充分发挥司法救助“救急救困”作用,让信访群众实实在在感受到党和政府的关怀、司法的温情、社会的温暖。2020年,全国检察机关办理司法救助案件2万余件,发放救助金4亿余元。今年1至8月办理12073件,发放救助金2亿余元,同比分别上升61.2%和70%,较2019年同期均上升1.3倍。山东皇甫某因其子被害,两罪犯虽被追究刑事责任但均无力赔偿民事损失,以应从重判刑为由持续16年申诉。2020年6月,山东省检察院审查认为,原案办理并无不当,但皇甫某夫妻年事已高,无劳动能力,家中“顶梁柱”被害后,生活陷入困境,遂启动司法救助程序,举行公开听证,并协助民政部门为其孙子办理社会救助手续,帮助解决生活、上学等实际困难。皇甫某一家衷心感谢党的救助政策,表示不再申诉信访。
(六)加强监督纠错,促进司法办案质效提升。对经过认真审查,认为原司法程序或处理结果确有错误的控告申诉案件,依法启动诉讼监督程序,促进纠正错误,维护司法公正。一是认真办理涉刑事立案和侦查活动的申诉案件。重点解决信访群众反映强烈的以刑事办案权插手民事经济纠纷,应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等问题。2019年10月,部署涉民营企业刑事“挂案”专项清理,共排查出2870件,已清理2423件。2020年10月,又会同公安部抓实新一轮专项清理,截至今年8月再排查出6951件,已清理6290件。二是加强对民事行政申诉案件的精准监督。针对民事行政申诉案件持续上升,通过实行繁简分流等措施,提升办案效率,全面清理积案。聚焦在司法理念、政策导向、法律适用方面有创新、引领价值的典型案件,通过抗诉发挥对类案的指导作用。2018年1月至今年8月,共向法院提出民事、行政抗诉17297件,法院同期审结12104件,其中改判、发回重审、调解、和解撤诉9520件,抗诉改变率78.7%。三是以严肃追责促进司法责任制落实。2018年1月至今年8月,按照审判监督程序提出刑事抗诉3881件,法院同期审结2720件,其中改判和发回重审2289件,占同期审结数的84.2%。不少刑事冤错案件检察机关审查起诉把关不严,承担重要责任。为深刻总结错案教训,最高人民检察院印发《人民检察院司法责任追究条例》,提出“纠错不能止于国家赔偿,追责必须落到责任主体”,严肃责任落实。今年初启动对2018年以来纠正冤错案件全面排查,逐案提出追责意见。最高人民检察院对错误关押10年以上的22件冤错案件挂牌督办,已全部提出严肃追责意见。
(七)坚持标本兼治,加强控告申诉信访案件诉源治理。化解信访矛盾不仅要治标,更应助推治本。涉法涉诉信访大多因司法机关首次受理、办理案件未能做到案结事了,致矛盾复杂、激化,形成信访案件。检察机关受理后,不仅对确有错误的案件启动监督程序,维护个案公正,更注意对同类案件反映的普遍、共性问题开展类案监督,通过制发检察建议、诉讼监督情况通报等形式,依法促进提升办案质效,助推解决司法理念、政策、导向问题,从源头上减少同类信访案件发生。2020年7月,最高人民检察院针对群众信访反映的虚假诉讼高发问题,向最高人民法院发出检察建议。最高人民法院高度重视,加大惩治、预防虚假诉讼力度。今年3月,“两高两部”联合印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》,健全惩防虚假诉讼长效机制。针对涉检信访多为不服检察机关不批捕、不起诉决定,坚定落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策,用好认罪认罚从宽制度,开展公开听证,释义法、理、情。今年1至8月,受理不服检察机关不批捕、不起诉决定申诉案件2460件,同比下降23.1%。
三、工作中存在的问题及改进措施
近年来,检察机关办理控告申诉案件取得一些进展和成效,但与党中央要求、人民群众期盼相比还有很大差距,工作中还有许多不足。一是“从政治上看”做得不够。信访事关民生、民心。一些检察机关、检察人员没有从以人民为中心的政治高度认识和做好这项工作,有的办案只守住形式上“不违法”的底线,就案办案、机械司法,只满足程序了结、不注重办案效果,没能让人民群众真正感受到公平正义。二是信访综合治理机制尚待完善。解决群众信访需综合运用行政、司法、社会等多种手段。实践中,一些检察机关将群众信访“件件有回复”工作主动向党委政法委报告并得到支持,政法机关携手落实,效果彰显,但更多检察机关请示汇报不够,被动安于检察环节;对办案中发现的社会治理问题,向党委、政府主动报告不够,助推建立联动处理群众信访有效机制不力。三是控告申诉检察队伍素质能力不适应。运用法律监督履职化解矛盾纠纷的能力不足,“谁执法谁普法”责任制融入监督办案不够,法律文书说理和以案释法针对性不强。有的检察人员不敢、不愿、不善直接做信访群众工作,遇到信访矛盾难点、堵点绕着走,对创新运用公开听证等方式审查办理疑难复杂信访案件缺乏驾驭能力。四是信息化、智能化支持需进一步强化。检察机关办理控告申诉案件的信息化系统还未与信访部门、公安机关、人民法院等互联互通,不能实现协同办案和信访数据共享利用,数据壁垒、孤岛问题严重。通过分析、研判信访大数据,促进解决信访突出问题不够。
习近平总书记在“七一”重要讲话中庄严宣告,中国共产党团结带领中国人民踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。新征程中,检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,深入学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神,把更优质、更高效办好控告申诉案件作为常态化为民办实事的重要内容,进一步做实维护社会公平正义,促进解决人民群众急难愁盼问题。
(一)坚持以人民为中心,更好在控告申诉检察工作中践行初心使命。切实提高政治站位,从讲政治高度深刻认识、准确把握新时代控告申诉检察工作的定位,传承好人民检察制度“红色基因”,在控告申诉检察工作中检验、深化党史学习教育和政法队伍教育整顿成果。结合“检察为民办实事”实践活动,强化诉源治理,主动加强与公安机关、人民法院、司法行政机关和信访部门沟通协调,形成合力,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。通过办理控告申诉案件,对检察办案进行反向审视,查找和总结初次办理中的突出问题,推动法律监督更实更好维护人民群众合法权益。
(二)深化落实群众信访“件件有回复”制度,进一步促进案结事了。持续加强对回复情况的跟踪督导、回访,不断提高回复质效。严格把握、准确适用信访积案办结标准,源头、常态化治理重复信访、化解信访积案。实行案件序号终身制,健全信访“案-件比”质效评价标准,落实首办责任、院领导包案办理、定期通报等制度,提高信访案件办理质效,防止程序空转、矛盾上行。对因工作不负责造成矛盾激化、引发信访的,严肃落实责任追究。
(三)持续推进信息化建设,为办理控告申诉案件提供更有力支撑。进一步升级12309检察服务中心软硬件,加大信息技术的投入与运用。探索将远程视频连接技术广泛运用到跨地区接访、公开听证、司法救助等各办案环节,提供更及时、便捷、高效的检察服务。依靠人工智能辅助做好信息收集、类案推送、法律查询、风险评估预警等信访基础工作,打造智慧信访。深度运用大数据,促进实现信访部门和政法机关信访办案数据共享,加强信访数据研判与类案分析,掌握信访实时动态与规律,为国家治理提供决策参考。
(四)全面加强控告申诉检察队伍建设。办好控告申诉案件,既要懂检察监督办案,更要善于做群众工作。要把更多精干力量调配到控告申诉检察岗位,逐步改变队伍不精、能力不强局面。将公开听证、带案下访、巡回接访等作为常态化办案方式,强化实战练兵,提高监督办案和群众工作能力。建立控告申诉检察人才库,举办业务竞赛,培育优秀办案团队。完善控告申诉检察业绩考评机制,更好发挥“指挥棒”作用。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,列席会议的各位代表:办好控告申诉案件,做好新时代控告申诉检察工作,离不开全国人大及其常委会的有力监督和关心支持。借此机会,谨提两项工作建议:一是对公开听证制度进行立法研究。公开听证作为检察履职审查办案的方式创新,在释法说理、宣传法治、化解矛盾等方面发挥了重要作用,但对司法听证目前尚无明确的法律规定。建议通过立法明确适用范围、办案程序。二是对行政争议实质性化解进行立法研究。实践证明,检察机关开展这项工作,有利于维护群众切身利益,把以人民为中心做实。建议在相关法律中专门作出规定,在程序上予以明确。
全国人大常委会专门听取人民检察院办理控告申诉案件工作情况的报告,充分体现了对检察工作的高度重视,也充分体现了对人民群众急难愁盼问题的深度关切。全国检察机关将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,认真落实本次常委会审议意见,更好履行控告申诉检察职能,助推国家治理体系和治理能力现代化,为实现全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标作出新贡献!